Čini se da nikada kao posljednjih nekoliko godina nisu toliko aktuelizirana imigraciona pitanja, a posebno primjena mjera protjerivanja/deportacije stranaca kojima nije odobren boravak u nekoj zemlji ili su izgubili određeni status koji im je omogućavao boravak i život u toj zemlji...
Imigracija
Između prava države i ljudskih prava
Urednički sažetak
Autor: Erliha Bičakčić
Čini se da nikada kao posljednjih nekoliko godina nisu toliko aktuelizirana imigraciona pitanja, a posebno primjena mjera protjerivanja/deportacije stranaca kojima nije odobren boravak u nekoj zemlji ili su izgubili određeni status koji im je omogućavao boravak i život u toj zemlji. Nedavne odluke o primjeni ovih mjera iz oblasti imigracione politike izazvale su u javnosti polemike o njihovoj „opravdanosti“, te o „flagrantnim kršenjima ljudskih prava“. Često pogrešnim ili tendencioznim informisanjem, posebno u nekim bosanskohercegovačkim medijima, javnost se podijelila na one koji smatraju da država provodi svojevrstan 'linč' nad strancima kojima su izrečene mjere protjerivanja i one koji smatraju da 'im nije mjesto u ovoj zemlji i da treba da se vrate u svoje zemlje'. Ova problematika je postala dio svakodnevnog političkog 'prepucavanja' i potpuno je zasjenila neke druge, mnogo važnije teme kojima bi bosanskohercegovačko društvo trebalo da se bavi. Stoga je ovaj tekst pokušaj da se tema vrati na pravni teren, gdje joj je i mjesto, pri čemu ona nikako ne treba izgubiti ljudsku dimenziju jer je u neposrednoj vezi sa poštivanjem ljudskih prava i osnovnih sloboda. Kakve, dakle, država ima ovlasti u vezi s imigracijom, i o kojim je to ljudskim pravima, zapravo, riječ?
Diskrecione ovlasti države u imigracionoj politici
Međunarodni instrumenti za zaštitu ljudskih prava koji se direktno ili indirektno tiču pitanja statusa stranaca, njihovih prava u zemlji u kojoj borave, odnosno mjera koje države mogu poduzeti protiv stranaca uključujući i mjeru protjerivanja, ne sadrže opću odredbu o zabrani protjerivanja. Ovo znači da je općeprihvaćen međunarodni princip širokih diskrecionih ovlaštenja država u vezi s pitanjima imigracije, a ograničenja koja države imaju u vršenju ovog suverenog prava proizlaze iz njihovih međunarodnih obaveza poštivanja konvencija i ugovora koje su potpisale i ratifikovale. Ova ograničenja su nekad eksplicitno navedena u pojedinom međunarodnom instrumentu, a nekad se mogu naći u izvještajima i preporukama koje usvajaju tijela čiji je posao praćenje provođenja međunarodnih instrumenata i tumačenjem njihovih odredaba.
Prije svega, državi je zabranjeno samo protjerivanje vlastitih državljana. Naime, Protokol br. 4. uz Evropsku konvenciju garantuje svakoj osobi da ne može biti protjerana, bilo pojedinačno ili kolektivnom mjerom, sa teritorije države čiji je državljanin, kao i da ne može biti lišena prava da uđe na teritoriju države čiji je državljanin. Isto pravo je garantovano i u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima i u Međunarodnom paktu o građanskim i političkim pravima. Ne postoje nikakva ograničenja ovog prava, što znači da nikad i ni pod kojim uslovima državljanin neke zemlje ne može iz te zemlje biti protjeran.
Ovo pravo, međutim, nije garantovano strancima i svaka država u okviru svog suvereniteta ima široke diskrecione ovlasti da zakonodavno uredi prava stranaca na ulazak na svoju teritoriju, te boravak, odnosno izlazak sa svoje teritorije. Prevedeno na svakodnevni jezik, ovo, između ostalog, znači da država ima pravo da sa svoje teritorije protjera/deportuje ili izruči/ekstradira svakog stranca u skladu sa svojim zakonima.
Dva su najznačajnija ograničenja diskrecionih ovlasti države u ovom pogledu. Prvo je zabrana protjerivanja u zemlju u kojoj bi osobi prijetilo kršenje ljudskih prava, tj. u kojoj bi postojao stvarni rizik da će ta osoba biti izložena torturi ili nehumanom ponašanju, a ovo ograničenje se može naći u više međunarodnih dokumenata. Drugo ograničenje, koje proističe iz Evropske konvencije, odnosi se na obavezu poštivanja prava na porodični život: u tom kontekstu često se poziva i na Konvenciju o pravima djeteta.
Zabrano protjerivanje u zemlju u kojoj prijeti kršenje ljudskih prava
Princip non-refoulement iz Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951. godine prvi je međunarodni pravni mehanizam kojim su državama nametnuta ograničenja u vezi s protjerivanjem stranaca u zemlje u kojima im prijeti kršenje ljudskih prava. Taj princip znači da države ugovornice neće „protjerati ili vratiti (refouler) izbjeglicu na granicu teritorija gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog rasnih, vjerskih, nacionalnih razloga, kao i zbog pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili zbog političkog mišljenja“. Za ovu analizu je značajan utoliko što se primjenjuje ne samo na izbjeglice nego i osobe koje traže azil. Značajan je i utoliko što je postao dio međunarodnog običajnog prava i svoje mjesto našao i u nekim drugim međunarodnim instrumentima i ugovorima.
Standardi koji se tiču protjerivanja nalaze se u nekoliko međunarodnih dokumenata koji su obavezujući za BiH. Prije svega, odredbe o zabrani protjerivanja, vraćanja ili ekstradicije osoba u državu u kojoj postoji rizik od izlaganja torturi nalaze se u Konvenciji Ujedinjenih nacija protiv torture. One su ograničenog karaktera u smislu obima zaštite, ali ne i osoba kojima se zaštita pruža. Nadzor nad provođenjem Konvencije vrši Komitet protiv torture, koji donosi odluke deklaratornog karaktera, ali su one ipak relevantne s aspekta tumačenja odredaba ove Konvencije, a posebno dijela koji se tiče postupka dokazivanja mogućnosti da će neko biti izložen torturi u zemlji u koju se protjeruje. Prema Općem komentaru Komiteta iz 1996. godine, jedinom dokumentu te vrste koji je u dosadašnjem radu donio Komitet, teret dokazivanja da bi osoba mogla biti izložena torturi je na toj osobi i ona mora dokazati da je prijetnja osobna i prisutna.
Dalje, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima također garantuje određena proceduralna prava u postupku protjerivanja, ali samo strancima koji se zakonito nalaze na teritoriji države članice. Osobe koje imaju takav status mogu biti protjerane samo radi izvršenja odluke koja je donesena na osnovu zakona, moraju imati mogućnost da iznesu razloge protiv protjerivanja, imaju pravo da njegov/njen slučaj razmatraju nadležne vlasti i imaju pravo na zastupnika Ova prava, međutim, mogu biti ograničena ukoliko postoje razlozi nacionalne sigurnosti, ali se prema Općem komentaru Komiteta za ljudska prava, kao nadzornog tijela, naglašava potreba da države svoje zakone primjenjuju 'u dobroj vjeri', uz pružanje garancije jednakosti pred zakonom.
Za nas su svakako najinteresantnije garancije koje pruža Evropska konvencija, zato što se ona direktno primjenjuje u domaćem pravnom sistemu. Evropska konvencija ne sadrži eksplicitnu odredbu o zabrani protjerivanja, ali osoba o čijim se pravima u imigracionim postupcima odlučuje može se pozvati na određena druga prava i slobode iz Evropske konvencije. Naime, Evropski sud za ljudska prava je, kroz svoje presude, uspostavio određene principe i stavove u vezi s pravima imigranata, a to se posebno odnosi na predmete vezane za navode o kršenju prava na zabranu torture i prava na porodični život.
Evropski sud ne dovodi u pitanje diskrecione ovlasti država u provođenju imigracione politike, i u tom smislu u svojim predmetima koji se tiču imigracije uvijek navodi da „države ugovornice imaju pravo, u skladu sa odredbama međunarodnog prava kao i u skladu sa svojim obavezama prema međunarodnim ugovorima, uključujući i Evropsku konvenciju, kontrolišu ulazak, boravak i protjerivanje stranaca sa svoje teritorije“. Međutim, kad je u pitanju zaštita prava na zabranu torture, Evropski sud smatra da diskreciono pravo države nije apsolutno i da je podložno ograničenjima koja korespondiraju sa garancijama što ih pruža Evropska konvencija.
Član 3. Evropske konvencije svakom garantuje da neće biti podvrgnut torturi, nehumanom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju, i prvenstveno se odnosi na obaveze države prema osobama koje se nalaze na njenoj teritoriji. Evropski sud je, u vodećem predmetu u vezi s ovim pitanjem, Soering protiv Ujedinjenog Kraljevstva, proširio ove obaveze i van teritorije država ugovornica zaključivši da države ugovornice ne smiju protjerati strance u zemlju za koju se osnovano može sumnjati da će te osobe izložiti „ stvarnom riziku mučenja ili nehumanog i ponižavajućeg postupanja“. Međutim, kod definisanja nehumanog postupanja Evropski sud je uspostavio tzv. de minimis pravilo, prema kojem zlostavljanje (ill-treatment) mora imati određeni stepen okrutnosti da bi ulazilo u okvir zaštite člana 3. Evropske konvencije.
Imamo li u vidu diskrecione ovlasti države u pitanjima imigracije, vidimo da su tumačenja Evropskog suda koja se tiču zabrane protjerivanja izuzetno restriktivna i na njih se primjenjuju strogi standardi. Tako je u predmetu Cruz Varas i drugi protiv Švedske Evropski sud utvrdio da nije došlo do kršenja člana 3. Evropske konvencije zbog protjerivanja žalitelja iz Švedske, jer nije bilo osnova da se utvrdi da će žalitelj biti izložen nehumanom ili ponižavajućem postupanja nakon protjerivanja u Čile. Drugi takav predmet, Vilvarajah i drugi protiv Ujedinjenog kraljevstva,odnosi se na grupu Tamilaca čiji je zahtjev za azil u Velikoj Britaniji odbijen, nakon čega su protjerani u Sri Lanku. Evropski sud je ispitao navode o postojanju rizika da će žalitelji biti podvrgnuti nehumanom postupanju u Sri Lanki, pa nakon što je prilično strogo primijenio standard 'stvarnog rizika', zaključio je da „situacija u kojoj su se nalazili žalitelji nije bila ništa gora od situacije u kojoj su se nalazili drugi članovi tamilske zajednice i drugi mladi Tamilci koji se vraćaju u svoju zemlju“. Sud je otišao i korak dalje zaključivši da „s obzirom da je situacija u zemlji još uvijek nesređena, postoji mogućnost da će oni možda biti pritvoreni», ali da, u takvim okolnostima, samo postojanje mogućnosti da dođe do maltretiranja nije dovoljno da bi se pokrenulo pitanje kršenja prava na zabranu torture ili nehumanog postupanja.
Međutim, u predmetu Bader i drugi protiv Švedske, Evropski sud je došao do drugačijeg zaključka. Sud je, naime, zaključio da je protjerivanje žalitelja u Siriju, u kojoj mu je suđeno u odsustvu i izrečena smrtna kazna, predstavljalo kršenje njegovog prava na život i prava na zabranu nehumanog postupanja. Sud je poseban značaj dao činjenici da je apelant osuđen u sudskom postupku koji je predstavljao flagrantno kršenje prava na pravično suđenje, s obzirom da se radilo o skraćenom krivičnom postupku u kojem je u potpunosti izostalo pravo na odbranu.
Kršenje prava na porodični život u vezi s protjerivanjem
Druga vrsta ograničenja diskrecionih ovlasti države odnosi se na poštivanje prava na porodični život i prava djeteta prema Konvenciji o pravima djeteta.
U predmetu Abdulaziz, Cabales i Balkandali protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Evropski sud se našao pred izazovom odlučivanja o pravima imigranata u zemlji u koju su imigrirali. Postupak su, naime, pokrenule tri žaliteljice koje su zakonito boravile u Ujedinjenom Kraljevstvu i imale dozvolu trajnog boravka. Njihovim muževima su, međutim, u skladu s imigracionim zakonima koji su se u to vrijeme primjenjivali u Ujedinjenom Kraljevstvu, odbijeni zahtjevi da uđu u zemlju, odnosno da u njoj trajno ostanu. Odlučujući o pravu žaliteljica na poštivanje porodičnog života, Evropski sud je naglasio da se predmet ne odnosi samo na pitanje porodičnog života nego i na pitanje imigracije. Reafirmišući međunarodni princip o diskrecionim ovlastima države u vezi s pitanjima imigracije, Evropski sud je donio izuzetno važan stav prema kojem se obaveza poštivanja prava na porodični život ne može posmatrati kao proširenje opće obaveze države ugovornice da poštuje izbor zemlje boravka bračnih parova, odnosno kao njena obaveza da prihvata bračne parove koji nisu njeni državljani. Sud je zaključio da žaliteljice nisu dokazale da postoje prepreke da porodični život s muževima ostvare u zemljama njihovog porijekla, te da ne postoje neki posebni razlozi zbog kojih se to od njih nije moglo očekivati.
U predmetima u kojima nije počinjeno krivično djelo, važan, gotovo odlučujući kriterij za odlučivanje da li postoji kršenje prava na porodični život je mogućnost ostvarivanja porodičnog života u zemlji porijekla imigranta kojem prijeti deportacija. Naime, u okolnostima u kojima se realno može očekivati da se porodični život nesmetano uspostavi i vodi u zemlji porijekla imigranta, Evropski sud je sklon utvrditi da kršenja nema. Sud je tako odlučio u predmetu Gül protiv Švicarske, u kojem su švicarske vlasti odbile dozvoliti maloljetnom sinu da se u Švicarskoj pridruži ocu, turskom državljaninu koji je u toj državi ostvario pravo na humanitarni boravak, zato što se cijela porodica mogla vratiti u Tursku.
Međutim, Evropski sud je postavio nešto drugačije kriterije kad se radi o poštivanju prava na porodični život stranaca koji su osuđeni za krivična djela. U predmetu Boultif protiv Švicarske, u slučaju protjerivanja osobe koja nije bila švicarski državljanin, njegova supruga Švicarkinja je mogla u zemlji njegovog porijekla biti suočena s ozbiljnim poteškoćama pa je Sud je zaključio da bi njihovo razdvajanje predstavljalo kršenje prava na porodični život,. Ipak i u ovom predmetu Sud je jasno dao do znanja da sama činjenica da neka osoba može imati određene probleme u drugoj zemlji ukoliko napusti zemlju zajedno sa supružnikom sama po sebi ne isključuje mogućnost protjerivanja.
Primjenjujući kriterije iz predmeta Boultif, Evropski sud je došao do drugačijeg zaključka u predmetu Üner protiv Holandije, zaključivši kako odluka o protjerivanju žalitelja u Tursku ne predstavlja kršenje prava na poštivanje porodičnog života žalitelja i njegove maloljetne djece. Evropski sud je do ovakvog zaključka došao, između ostalog, zato što je utvrdio da i žaliteljeva djeca žele otići za ocem u Tursku, da im neće biti problem da se vrate u Holandiju s obzirom da imaju holandsko državljanstvo, te da se na taj način neće prekinuti ni porodični život koji imaju sa ocem, a mogu održavati i kontakte s porodicom u Holandiji.
Kao što se vidi, standardi ljudskih prava u vezi s pitanjima imigracije ograničeni su na zaštitu osobe koja treba biti deportovana, ekstradirana ili vraćena u neku zemlju od torture i nehumanog ponašanja, te na zaštitu porodičnog života te osobe ili članova njegove porodice; u tom kontekstu se uzima u obzir niz faktora o kojima je bilo riječi. Uzima se u obzir i pravo djeteta na porodični život s roditeljem kojem prijeti deportacija, ekstradicija ili vraćanje u zemlju porijekla, odnosno pravo na nesmetano održavanje odnosa s tim roditeljem. U vezi s tim treba reći da Konvencija o pravima djeteta nema izričite odredbe o zabrani protjerivanja, pa ona nije ni relevantna u ovom kontekstu.
Oduzimanje državljanstva BiH i protjerivanje
Postupak revizije odluka o naturalizaciji stranih državljana u BiH, a u vezi s tim i oduzimanja državljanstava, propisan je Zakonom o državljanstvu BiH, koji je Visoki predstavnik nametnuo još 1997. godine. U ovom zakonu, koji je doživio nekoliko izmjena, jasno je definisan mandat Državne komisije za reviziju odluka o naturalizaciji stranih državljana i taksativno su nabrojani slučajevi u kojima se državljanstvo može oduzeti. Komisija nema nadležnost da ispituje navodne nezakonitosti u postupku dodjele državljanstava, jer je to u isključivoj nadležnosti tužilaštava i drugih državnih organa. Čak i ako je neko stekao državljanstvo zbog nezakonitih radnji unutar nadležnih državnih organa, to ne može biti razlog da državljanstvo zadrži ukoliko je Komisija utvrdila da postoje razlozi za oduzimanje državljanstva. Da li će protiv onih koji su nezakonito donosili odluke o dodjeli državljanstava biti pokrenuti krivični postupci drugo je pitanje, koje ni na koji način ne može utjecati na odluku o oduzimanju državljanstva osobama koje ga dobile nezakonito.
Iako je njeno osnivanje propisano, dakle, još 1997. godine, Komisija je osnovana i počela je sa radom na postupku revizije državljanstava tek u martu 2006. godine. Od tada je njen rad stalno bio pod lupom javnosti, a naročit akcent je stavljen na oduzimanje državljanstva tzv. mudžahedinima, što je ostavljalo pogrešan utisak da su samo oni bili u fokusu rada Komisije. Međutim, rezultati revizije o kojima je Komisija izvijestila Parlamentarnu skupštinu BiH u septembru ove godine nesumnjivo pokazuju da se Komisija bavila svim slučajevima davanja državljanstava strancima bez obzira na zemlju njihovog porijekla. U spomenutom izvještaju Parlamentarnoj skupštini BiH Komisija je navela da je ukupan broj oduzetih državljanstava 613, dok je za 530 osoba državljanstvo potvrđeno. Najviše državljanstava je oduzeto osobama porijeklom iz Turske (137), Egipta (63), Sirije (49), Alžira (37), a zatim iz Rusije (23), te Ukrajine (15).
Što se procedure tiče, važno je primijetiti da je - iako se na postupak oduzimanja državljanstva, prema praksi Evropskog suda, ne primjenjuju garancije prava na pravično suđenje, pa dakle nema ni obaveze osiguranja prava na pristup sudu radi osporavanja odluke o oduzimanju državljanstva - Zakonom o državljanstvu propisano da se protiv odluka Komisije može pokrenuti sudski postupak. Na ovaj način data je i šira zaštita ljudskih prava u odnosu na zahtjeve Evropske konvencije u ovom kontekstu.
Kada se nekome oduzme državljanstvo, a tu odluku potvrdi i sud, tada ta osoba stiče status stranaca i na nju se primjenjuje Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu BiH, koji daje mogućnost da te osobe traže dozvolu boravka ili azil. Ako ni jedno ni drugo ne bude odobreno, slijedi protjerivanje iz države. U zakonu je propisana mogućnost davanja odobrenja boravka iz humanitarnih razloga, prema kojem se čak i osobama čiji je zahtjev za azil odbijen može odobriti boravak ukoliko se utvrdi da postoji opasnost protjerivanja u zemlju gdje prijeti mogućnost nehumanog postupanja (non-refoulement). U ovim postupcima stranci se mogu pozvati na zaštitu prava iz Evropske konvencije, a posebno prava na porodični život i zabranu nehumanog postupanja, ali tako da svoje navode potkrijepe čvrstim argumentima i dokazima koji nedvojbeno ukazuju na njihovu osnovanost.
Ustavni sud je, do sada, samo u jednom u predmetu, meritorno odlučio o navodima o povredi prava na poštivanje porodičnog života i zabranu nehumanog postupanja u vezi s protjerivanjem, i to u predmetu AP-1788/05, u kojem je odbijena apelacija Saida Atmanija, Marokanca. Njemu je oduzeto bosanskohercegovačko državljanstvo koje je stekao 1995. godine, i on se žalio na povredu prava na porodični život i povredu principa zabrane nehumanog postupanja. U ovom predmetu Ustavni sud je, upućujući na praksu Evropskog suda, između ostalog, zaključio da nije dokazano da postoje prepreke da on sa suprugom, koja je bosanskohercegovačka državljanka, gradi porodični život u Maroku ili na nekom drugom mjestu.
Bez generalizacija
Bosna i Hercegovina, kao država koja je ratificirala međunarodne instrumente za zaštitu ljudskih prava o kojima je ovdje riječ, ima diskrecione ovlasti u pitanjima imigracije, ali podliježe i ograničenjima u vršenju prava kontrole ulaska, boravka i protjerivanja stranaca sa svoje teritorije. Donošenjem Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu, BiH je regulisala ova pitanja u skladu s principima zaštite ljudskih prava, uz zakonsko garantovanje nediskriminacije. U zakonu propisani razlozi zbog kojih se može izreći mjera protjerivanja svakako ulaze u okvir javnog interesa države, a to su razlozi zaštite nacionalne sigurnosti, poštivanje pravnog poretka itd. Iako ni Zakon niti podzakonski akti doneseni na temelju ovog Zakona ne sadrže odredbe prema kojima su organi koji vode postupak protjerivanja dužni voditi računa o zaštiti prava iz Evropske konvencije, to ih ne oslobađa obaveze da o tome vode računa prilikom donošenja ovih odluka. Na to ih obavezuje i član II/2. Ustava Bosne i Hercegovine, prema kojem se prava i slobode u Evropskoj konvenciji direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Sudska zaštita koja je omogućena u ovim postupcima dodatna je garancija protiv proizvoljnog odlučivanja i mogućnosti da se zanemare argumenti u vezi sa kršenjem ljudskih prava i sloboda.
Može se zaključiti da je ovakvom pravnom regulativom u Bosni i Hercegovini stvoren formalni okvir u kojem se pruža adekvatna zaštita ljudskih prava i sloboda u imigracionim postupcima. Na pitanje da li će u svakom konkretnom slučaju biti poštovani principi zaštite ljudskih prava i sloboda ne može se dati odgovor prije nego se svaki takav postupak okonča, odnosno dok se ne donesu meritorne odluke, koje se zatim mogu osporiti pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovina, a zatim i pred Evropskim sudom za ljudska prava. Zbog toga ne treba ove slučajeve generalizovati i time „podgrijavati“ atmosferu podijeljene javnosti na one koji su za i protiv, u čemu bosanskohercegovački mediji imaju značajnu ulogu. Također im ne treba davati političke konotacije, jer upravo to često ide na štetu onih koji u ovim postupcima traže zaštitu svojih ljudskih prava i sloboda.
Aiman Awad: 
