AL HUSIN IMAD, PREDMET BR. AP 1222/07

Helsinški komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovini prezentirao je Stručno mišljenje, sačinjeno u saradnji sa Međunarodnom klinikom za ljudska prava s Pravnog fakulteta Yale. Mišljenje se odnosi na predmet apelacije Imada Al Husina pred Ustavnim sudom BiH. U preporuci se, među ostalim, navodi da bi rad Državnoga povjerenstva trebao biti suspendiran dok mandat ne bude u skladu s Ustavom i zakonima BiH i međunarodnih konvencija. BH MUSLIM MONITOR donosi čitavu studiju u nastavku posta:

Pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine

Stručno mišljenje o

oduzimanju državljanstva

U korist:

AL HUSIN IMAD, PREDMET BR. AP 1222/07

i druge osobe kojima je oduzeto državljanstvo prema članovima 40-41. Zakona o državljanstvu

BiH

Podnijeli prijatelji suda:

HELSINŠKI KOMITET ZA LJUDSKA PRAVA U BOSNI I HERCEGOVINI

Sarajevo, Bosna i Hercegovina

-i-

MEĐUNARODNA KLINIKA ZA LJUDSKA PRAVA ALLARD K. LOWENSTEIN ,

PRAVNI FAKULTET YALE

New Haven, Connecticut, Sjedinjene američke države

2

Sadržaj

IZJAVA O INTERESU 3

UVOD 3

Činjenično stanje 4

Proizvoljno oduzimanje državljanstva krši Ustav BiH i međunarodno pravo 8

A. Zabrana proizvoljnog oduzimanja državljanstva, koja je sadržana u Ustavu BiH, predstavlja

općteprihvaćenu međunarodnu pravnu normu i treba je tumačiti u svjetlu relevantnih

međunarodnih standarda 8B.

Čak i kada je u skladu sa domaćim zakonodavstvom, oduzimanja državljanstva ne smije

biti proizvoljno 10

C. Međunarodno pravo općenito priznaje ograničen niz posebnih materijalnih osnova za

oduzimanje državljanstva 12

D. Snažne procesne zaštite su neophodne za sprečavanje proizvoljnog oduzimanja

državljanstva 14

Oduzimanje državljanstva samo u svrhe protjerivanja krši Ustav BiH i Protokol 4 na

Evropsku konvenciju o ljudskim pravima 16

Izmijenjeni Zakon o državljanstvu i prakse Državne komisije krše međunarodne pravne

obaveze BiH, Ustav BiH i zakon BiH 17

A. Državna komisija ostvaruje široke ovlasti za oduzimanje državljanstva prema izmjenama i

dopunama iz 2005. godine, čime se krši ustavna zabrana proizvoljnog oduzimanja

državljanstva 17

B. Nepostojanje pravičnog suđenja i sadržajne žalbe krši ustavnu zabranu proizvoljnog

oduzimanja državljanstva i Zakon o upravnom postupku 20

C. Oduzimanjem državljanstava od strane Državne komisije na osnovu Dejtonskog sporazuma

krši se Protokol 4. uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima 23

3

IZJAVA O INTERESU

Helsinški komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovini je osnovan 11. februara 1995.

godine. Ovo je nezavisna nevladina i neprofitna organizacija. Cilj Komiteta je zaštita i

unapređenje ljudskih prava u Bosni i Hercegovini (BiH). Helsinški komitet prati stanje ljudskih

prava u zemlji, objavljuje redovne i tematske izvještaje i reaguje na povrede ljudskih prava.

Komitet pruža građanima besplatnu pravnu pomoć.

Međunarodna klinika za ljudska prava Allard K. Lowenstein na Pravnom fakultetu Yale je

program Pravnog fakulteta Yale koji studentima pruža mogućnosti sticanja neposrednog iskustvau zagovaranju ljudskih prava pod nadzorom pravnih stru

čnjaka za međunarodna ljudska prava.

Klinika preuzima na sebe vođenje parnica i istraživanje u ime organizacija za ljudska prava ipojedina

čnih žrtava kršenja ljudskih prava. Klinika priprema upute i druge podneske za Interameričku

komisiju za ljudska prava, Afričku komisiju za ljudska i prava naroda, razna tijelaUjedinjenih nacija, kao i za sudove Sjedinjenih ameri

čkih država i sudova Bocvane, Kolumbije iŠpanije. Klinika također istražuje uslove ljudskih prava i priprema i objavljuje izvještaje o stanju

ljudskih prava. Rad Klinike je baziran na standardima ljudskih prava, koji su sadržani u

međunarodnom običajnom i kodificiranom pravu, a posvećen je daljem razvoju i primjeni normi

ljudskih prava.

Uvod

Ovom predstavkom se tvrdi da zabrana proizvoljnog oduzimanja državljanstva1 u Ustavu BiH

predstavlja općepriznatu međunarodnu normu. Na osnovu informacija iz više izvora, uključujućisporazume, me

đunarodnu i domaću sudsku praksu, nalaze stručnih tijela UN-a, i sudskih predmeta BiH kojima se primjenjuje međunarodno pravo, ova predstavka dostavlja Ustavnom

sudu BiH relevantne međunarodne standarde za odbranu ove zabrane. Ova predstavka također

1 U ovoj predstavci, termini “nationality” i “citizenship” će se koristiti izmjenjivo. Termini “oduzimanje

državljanstva” i “denacionalizacija” se odnose na radnje koje se preduzimaju na inicijativu države da se pojedincu

oduzme državljanstvo te države (ovo se odnosi na “oduzimanje državljanstva” prema Zakonu o državljanstvu Bosne

i Hercegovine). “Opoziv naturalizacije” se odnosi posebno na slučajeve gdje se državljanstvo steklo putem

naturalizacije, a ne rođenjem.

4

daje pregled relevantnih precedenata koji pokazuju da oduzimanje državljanstva samo radi

protjerivanja krši obaveze BiH prema Protokolu broj 4 uz Evropsku konvenciju za zaštitu

ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Ovom predstavkom se analiza zabrane i drugih srodnih obaveza primjenjuje na izmjene i

dopune Zakona o državljanstvu Bosne i Hercegovine iz novembra 2005. godine (“Zakon o

državljanstvu”) i praksu Državne komisije za reviziju odluka o naturalizaciji stranih državljana

(“Državna komisija”) koja jr uspostavljena na osnovu ovih izmjena i dopuna. Ova predstavka

zaključuje da se izmjenama i dopunama iz 2005. godine i praksama Državne komisije, koje su

uslijedile kao rezultat izmjena i dopuna, krši ustavna zabrana proizvoljnog oduzimanja

državljanstva, kao i obaveza BiH prema Protokolu 4. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih

prava i osnovnih sloboda da ne lišava državljane državljanstva samo radi njihovog protjerivanja.

Prema tome, Prijatelji suda preporučuju da ovaj Sud, koristeći ovlasti prema članu 77.Pravila suda, preduzme slijedeće privremene mjere: (a.) suspendira rad Državne komisije dok se

njen mandat i procedure ne izmijene tako da budu u skladu sa Ustavom BiH, zakonom BiH i

međunarodno pravnim obavezama BiH, uključujući i one koje nalaže Evropska konvencija za

zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Evropska konvencija o državljanstvu, te Zakon o

upravnom postupku BiH; i (b.) suspendira pravne efekte svih odluka o oduzimanju državljanstva

od strane Državne komisije – uključujući sve postupke deportacije protiv osoba kojima je

Državna komisija oduzela državljanstva – dok se ne donesu konačne odluke o oduzimanjudržavljanstva u skladu sa (a).

Prijatelji suda dalje preporučuju da ovaj Sud, oslanjajući se na

ovlasti iz člana 64. Pravila suda, poništi po žalbi (a.) svaku odluku o oduzimanju državljanstvadonesenu od strane Državne komisije u skladu sa

članom 41(4)(a) izmijenjenog Zakona održavljanstvu, naročito one koje citiraju navodna kršenja člana 3. Aneksa IA Dejtonskog

sporazuma; i (b.) sve odluke o oduzimanju državljanstva koje proizilaze iz postupka kojim se

nije poštivalo pravo na suđenje pred nezavisnim i nepristrasnim sudom u skladu sa uslovima iz

člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Zakona o upravnom

postupku BiH.

Činjenično stanje

1. Približno 16.000 ljudi su naturalizovani kao državljani BiH od proglašenja nezavisnosti

1992. godine, a više od 90 procenata od njih dolaze iz drugih dijelova bivše Socijalističke

5

federativne republike Jugoslavije (SFRJ). Od preostalih 1.500, približno polovina su “afroazijskog”

porijekla, većinom iz pretežno islamskih zemalja. Ova grupa uključuje humanitarne

radnike, vjerske propovjednike i službenike, te studente koji su došli u Jugoslaviju iz zemalja

Pokreta nesvrstanih u eri socijalizma. Većina ovih lica su dobili državljanstvo BiH sklapanjem

braka sa državljanima BiH. Drugi su dobili državljanstvo na osnovu učešća u Armiji RepublikeBosne i Hercegovine u skladu sa

članom 9(5) ratnog zakona o državljanstvu BiH.2 Ovi strani

islamski dobrovoljci, koji su učestvovali u ratu od 1992. do 1995. godine (‘mudžahidi’) – odkojih su neki ve

ć živjeli u SFRJ ili BiH kao studenti ili iz drugih razloga – su bili u žiži trajne

javne debate u BiH i šire u svijetu. Ipak, kako gore navedeni podaci govore, bivši mudžahidi čineneznatnu stavku me

đu oko 800 naturaliziranih državljana “afro-azijskog” porijekla.

2. Aneks IA Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (“Dejtonski sporazum”)je zahtijevao povla

čenje snaga “koje nisu domaćeg porijekla”, kao i “stranih snaga, uključujući

pojedinačne savjetnike, borce za slobodu, edukatore, dobrovoljce i osoblje iz susjednih ili drugihdržava ”

3 do 13. januara 1996. godine. Čini se da je većina stranih dobrovoljaca napustila zemlju

nakon što je Armija Republike BiH raspustila jedinicu El-mudžahedin, u čijem sastavu je većinanjih prethodno bila. Ta

čan broj dobrovoljaca koji su u različitim navratima dobili državljanstvo

kroz sklapanje braka ili na osnovu pripadništva armiji nije javan, ali se pretpostavlja da je 50 do

100 bivših naturaliziranih boraca ostalo sa svojim porodicama u BiH, dok su drugi, pretpostavlja

se, napustili zemlju (sa ili bez uzimanja državljanstva) i održavali minimalne, ako ikakve,

kontakte sa ovom državom.

3. Dana 16. decembra 1997. godine, Ured Visokog predstavnika za BiH je proglasio prvi

poslijeratni zakon o državljanstvu (“Zakon o državljanstvu”), koji je odobren od strane

Parlamentarne skupštine BiH bez mogućnosti izmjene 27. jula 1999. godine.4 Prema ovom zakonu, svaki državljanin BiH također ima državljanstvo jednog od dva entiteta države,

Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) i Republike Srpske (RS). Zakon je predvidio dva

2 Izmjena koja je usvojena u maju 1993. godine je dozvolila stranim pripadnicima bosanskih oružanih snaga da

“steknu”) državljanstvo bez ispunjavanja standardnih uslova za naturalizaciju (Službeni list BiH br. 11/93, 10. maj

1993. godine).

3 Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini, Aneks 1A (Sporazum o vojnim aspektima mirovnog

rješenja), član 3(1)-(2).

4 Odluka Visokog predstavnika o Zakono o državljanstvu Bosne i Hercegovine (Službeni list BiH br. 4/97, 23.

decembar 1997. godine).

6

mehanizma za denaturalizaciju. Prema normalnom postupku, oduzimanje državljanstva se mora

inicirati na entitetskom nivou, ali sa mogućnosti ulaganja veta na državnom nivou od strane

Ministarstva civilnih poslova BiH (član 30.). Kriteriji za denaturalizaciju, po normalnompostupku, su uklju

čivali sticanje državljanstva putem prevare, kroz zabranjenu službu u stranoj

vojsci i nepoštivanje uslova naturalizacije nakon stupanja na snagu zakona (član 23). Paralelnosa ovim procesom,

članovima 40. i 41. Zakona o državljanstvu uspostavljena je posebna Državna

komisija za reviziju odluka o naturalizaciju stranih državljana (“Državna komisija”), koja je

sastavljena od šest bh. članova i tri međunarodna člana, kojima je dat zadatak revizije i, tamogdje je takva odluka odgovarajuća, opoziv naturalizacija koje su dodijeljene u periodu između 6.

aprila 1992. godine i 14. decembra 1995. godine.

4. U novembru 2005. godine, Parlamentarna skupština BiH je drastično izmijenila zakonskiokvir za oduzimanje državljanstva,

5 koristeći hitnu proceduru glasanja koja je omogućila da se

predložene promjene usvoje u jednom čitanju bez mogućnosti izmjene.6 Izmjenama i dopunamaje restruktuirana Državna komisija,

7 a njene ovlasti su drastično proširene. Državna komisija

sada ima veći dio istih ovlasti kao u Ministarstvo civilnih poslova BiH, kao što je mogućnostopoziva naturalizacije koja je ste

čena putem prevare ili bez ispunjavanja zakonskih kriterija za

naturalizaciju, ili naturalizacije državljana koji su nakon sticanja naturalizacije počinilizabranjeno djelo pripadanja stranoj vojsci (

član 41(4)).8 Državna komisija ima dodatne ovlasti

za oduzimanje državljanstava svojstvene samo njoj: ona može opozvati naturalizaciju u slučaju“nepostojanja stvarne veze” (

član 41(4)(c)) sa BiH ili ako osoba ne preda informacije Državnoj

komisiji kada se tako što od nje zatraži (član 41(3)). Možda najvažnija promjena se odnosi naovlasti Državne komisije da opozove naturalizaciju u slu

čajevima gdje “pravila na snazi na teritoriji Bosne i Hercegovine nisu bile primjenjena u vrijeme naturalizacije ” (član 41(4)(a)).

Prema prethodnom zakonu, Državna komisija je također morala da pokaže da je osoba očito bila

5 Službeni list BiH br. 82/05.

6 Poslovnik Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, član 122; Poslovnik Predstavničkog doma

Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, član 127.

7 Vremenska nadležnost Državne komisije je proširena da bi obuhvatila sva sticanja državljanstva koja su nastupila

prije januara 2006. godine (član 40(1)). Komisijom su trebali predsjedavati i ko-predsjedavati osoblje ministrasigurnosti BiH i ministra civilnih poslova BiH, po pomenutom redu. Tri me

đunarodna člana se sad biraju u

konsultaciji sa “drugim odgovarajućim međunarodnim organizacijama”, pored Vijeća Evrope (član 40(2)).

8 Jedina oblast u kojoj Komisija ima manje ovlasti od Ministarstva civilnih poslova je u slučajevima osuđivanja za određena teška krivična djela koja su nabrojana u članu 23(4)-(6), gdje Komisija može samo preporučiti oduzimanje

državljanstva Vijeću ministara.

7

svjesna da nije ispunila uslove za naturalizaciju u tom momentu, a ako je osoba naknadno

ispunila ove uslove do momenta donošenja odluke Državne komisije, onda je ona zadržala

državljanstvo. Prema izmjenama i dopunama iz 2005. godine, teret je prebačen: osoba koja je

naknadno ispunila uslove za naturalizaciju će izgubiti državljanstvo, osim ako on ili ona (a.)“o

čito” nisu znali o nepoštivanju pravila; (b.) se nisu upuštali u bilo kakve radnje koje bi inače

opravdavale oduzimanje državljanstva; i (c.) nisu sakrili nikakve “relevantne činjenice” protivnepropisima o statusu osoba u BiH (

član 41(7)).

5. Prema izmjenama i dopunama iz 2005. godine, odluke Državne komisije ne mogu više biti

predmetom standardnog upravnog žalbenog postupka prema Zakonu o upravnom postupku BiH

(član 41(8)). Upravne žalbe općenito imaju efekat odalaganja primjene i predmet su broja procesnih zaštita, uključujući garancije podnosiocu žalbe na pravo da učestvuje u postupcima

utvrđivanja činjenica.9

6. Odluke Državne komisije mogu biti revidirane od strane Suda BiH (“Državni sud”) u skladu

sa Zakonom o upravnom postupku BiH. Podnosioci zahtjeva Državnom sudu nemaju pravo na

saslušanje, dok žalbe na upravne odluke nemaju efekat automatskog odlaganja primjene.10

7. Tokom dvije godine mandata, Državna komisija je pregledala 1.255 naturalizacija i opozvala

njih 661. Kako je napomenuto dole (infra, ¶¶ 28, 34), odluke o oduzimanju državljanstva koje je

donijela Državna komisija, a koje su pregledali prijatelji suda, općenito sadrže dvije vrstetvrdnji. Prvo, u nekim odlukama se navodi da su doti

čne osobe bivši pripadnici Armije

Republike BiH i da se oduzimanje njihovog državljanstva nalaže Aneksom IA Dejtonskog

sporazuma. Drugo, u nekim odlukama se navodi da su dotične osobe stekle državljanstvo BiH naneodgovarajući način jer su prethodno bile dobile državljanstvo BiH 1992. godine; dotične osobe

insistiraju na tome da nisu imale saznanja o navodnom sticanju državljanstva 1992. godine, dok

Državna komisija nije priložila nikakve dokumentovane dokaze koji bi podržali njene navode.

9 Zakon o upravnom postupku BiH (Službeni list BiH br. 29/02, 12/04), članovi 133, 219, 225.

10 Zakon o upravnim sporovima BiH (Službeni list BiH br. 19/02), članovi 29, 18.

8

8. Postupci deportacije protiv nekih osoba kojima je Državna komisija oduzela državljanstva su

počeli. Neke od ovih osoba, uključujući i apelanta u ovom predmetu, tvrde da će, ako budu deportovani u svoje zemlje porijekla, biti suočeni sa prijetnjom mučenja ili nehumanog, grubog

ili ponižavajućeg postupanja.

Proizvoljno oduzimanje državljanstva krši Ustav BiH i međunarodno

pravo

A. Zabrana proizvoljnog oduzimanja državljanstva, koja je sadržana u

Ustavu BiH, predstavlja općteprihvaćenu međunarodnu pravnu normu i

treba je tumačiti u svjetlu relevantnih međunarodnih standarda

9. Član I(7)(b) Ustava BiH kaže, “Nijedno lice neće biti arbitrarno lišeno državljanstva Bosne i

Hercegovine ili državljanstva entiteta, ili na drugi način ostavljeno bez državljanstva”11 Ovaodredba je obavezuju

ća za sve institucije BiH i entitete; svi zakoni, uključujući Zakon o

državljanstvu moraju biti usklađeni sa ovom odredbom.10. Ova ustavna odredba tako

đer označava široko prihvaćenu normu međunarodnog prava, koja

je naglašena u mnogim međunarodnim sporazumima i deklaracijama, a prema opinio juris, i upraksama razli

čitih država. Zabrana proizvoljnog lišavanja državljanstva je pohranjena u

međunarodnom pravu već 1948. godine, kada je Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima,koja je jedna od inspiracija za Ustav BiH,

12 odredila da: “Nikome se neće proizvoljno oduzetidržavljanstvo, niti oduzeti pravo da promijeni svoje državljanstvo.”13 U skorije vrijeme,

Evropska konvencija o državljanstvu traži da se pravila o državljanstvu moraju zasnivati na

principu, inter alia, da “nikome neće proizvoljno oduzeti državljanstvo.”14 BiH je potpisala

Evropsku konvenciju o državljanstvu 31. marta 2006. godine i sada ima zakonsku obavezu da ne

poduzima radnje koje bi “dovele u pitanje [njen] predmet i cilj,” dok raifikacija tek predstoji.15

11 Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini, Aneks IV, član I(7)(b).

12 Opći okvirni sporazum, Preambula.

13 Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 15(2).

14 Evropska konvencija o državljanstvu, član 4(c).

15 Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora, član 18. Iako se može tvrditi da potpisivanje Evropske

konvencije o državljanstvu ne bi trebalo da utiče na prethodno usvojeni zakon, afirmativno produženje

9

Cilj Evropske konvencije o državljanstvu je “da uspostavi principe i pravila koja se odnose na

državljanstvo fizičkih lica … sa kojom će se uskladiti unutrašnje pravo država članica ” (naglasak

autora).16 Zabrana proizvoljnog oduzimanja državljanstva u Ustavu BiH pokazuje istu obavezukao što je ova sadržana u pomenutim dokumentima, koriste

ći bukvalno iste formulacije.

11. Priroda norme protiv proizvoljnog oduzimanja državljanstva, kao općepriznate norme, jetako

đer jasna iz njenog prihvatanja u raznim nacionalnim, regionalnim i globalnim kontekstima.

Mnoge odluke nacionalnih sudova su utvrdile primjenjivost ove norme, često se jasno pozivajućina Univerzalnu deklaraciju o ljudskim pravima,

član 15(2).17 Savezni sud Kanade je nedavno

izrekao da je ova norma obavezujuća i da odražava običajno međunarodno pravo još od 1906.godine, citiraju

ći član 15(2).18 Visoki sud Australije19 i nekoliko saveznih sudova Sjedinjenih

država su se oslanjali na član 15(2) kao na dokaze za običajnu međunarodnu normu. Žalbeni sudEngleske i Velsa je tako

đer citirao član 15(2) kao argument za “praktično bjelodano” shvatanje

da je proizvoljno oduzimanje državljanstva prima facie oblik progona prema Konvenciji ostatusu izbjeglica.

20 Na regionalnom nivou, mehanizmi za ljudska prava, kao što je Američka

konvencija o ljudskim pravima21 i revidirana Arapska povelja o ljudskim pravima22 zabranjujuproizvoljno oduzimanje državljanstva, koriste

ći formulacije koje su praktično identične onima

koje se koriste u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima, Evropskoj konvenciji o

državljanstvu i Ustavu BiH. Ova norma je kontinuirano potvrđivana na globalnom nivou, kao

što se to vidi u broju rezolucija bivše Komisije UN-a za ljudska prava.23

jednogodišnjeg mandata Komisije od strane OHR-a nakon potpisivanja sporazuma postavlja ozbiljna pitanja o

poštivanju Evropske konvencije o državljanstvu od strane BiH. Vidi “Odluku kojom se produžava mandata

Državne komisije za reviziju odluka o naturalizaciji stranih državljana,” OHR, 15. februar 2007. godine:

www.ohr.int/decisions/statemattersdec/default.asp.

16 Evropska konvencija o državljanstvu, član 1.

17 Taylor v. Canada, 2006. CarswellNat 2702 (Savezni sud, 2006.). Vidi također Manzi v. Canada, 2005.

CarswellNat 1805 (Cour d'appel federale 2005)

18 Taylor v. Canada, 2006. CarswellNat 2702 (Savezni sud, 2006.). Vidi također Manzi v. Canada, 2005.

CarswellNat 1805 (Cour d'appel federale 2005).

19 Koroitamana v Commonwealth of Australia, [2006] HCA 28 (2006); O ministru za imigraciju i multikulturna i urođenička pitanja v. Ex Parte Amos Bade [eng. Re Minister for Immigration and Multicultural and Indigenous

Affairs v. Ex Parte Amos Bade], [2005] HCA 36 (2005).

20 Etiopija v. Državni sekretar [eng. EB (Ethiopia) v. Secretary of State], [2007] EWCA Civ 809, ¶¶ 66-68.

21 Američka konvencija o ljudskim pravima, član 20(3).

22 Liga arapskih država, Revidirana Arapska povelja o ljudskim pravima, 22. maj 2004. godine, ponovo publikovana u 12. Međunarodnom izvještaju o ljudskim pravima 893 (2005), član 29(1) (“Nikome se neće proizvoljno ili

nezakonito oduzeti državljanstvo”).

23 Ljudska prava i proizvoljno oduzimanje državljanstva [Human rights and arbitrary deprivation of nationality],

C.H.R. res. 2005/45, U.N. Doc. E/CN.4/RES/2005/45 (2005) (“izražava[jući] duboku zabrinutost proizvoljnim

10

12. Izvori koji su citirani gore pokazuju da odredba Ustava BiH o zabrani proizvoljnog

oduzimanja državljanstva ne samo da je obavezujuća za državu i entitete, već je također u skladu

sa i odražava općeprihvaćeni princip međunarodnog prava. Također, ovi izvori snažnopodržavaju zaklju

čak da je zabrana uspostavljena običajnim međunarodnim pravom, koje je

obavezujuće za sve države. Kao takva, ova norma – naročito definicija proizvoljnosti – bi setrebala tuma

čiti u svjetlu relevantnih međunarodnih standarda. Iako ne postoji jedna univerzalno

prihvaćena i sveobuhvatna definicija “proizvoljnosti” u smislu oduzimanja državljanstva, važneupute se mogu na

ći u međunarodnom pravu o državljanstvu, kao i pokušajima da se definiše

proizvoljnost pozivajući se na druge norme međunarodnog prava ljudskih prava.

B. Čak i kada je u skladu sa domaćim zakonodavstvom, oduzimanja

državljanstva ne smije biti proizvoljno

13. Očito je da je akt oduzimanja državljanstva, koji nije u skladu sa domaćim zakonodavstvom,

prima facie proizvoljan. Međutim, prema međunarodnim standardima o proizvoljnosti u skladu

sa pravom ljudskim pravima, državni akti mogu biti proizvoljni čak i kada su u skladu sadoma

ćim zakonodavstvom. Obrazloženje uz Evropsku konvenciju o državljanstvu jasno kaže da

materijalni osnovi za oduzimanje državljanstva ne samo da moraju biti propisani zakonom, već

moraju biti “predvidljivi” i “proporcionalni”,24 a Evropska konvencija o državljanstvu daje

iscrpnu listu dozvoljenih osnova za oduzimanje državljanstva (vidi infra, ¶ 16). Vijeće UN-a zaljudska prava, tijelo koje je uspostavljeno Me

đunarodnim paktom o građanskim i političkim

pravima (ICCPR) da bi pratilo poštivanje njegovih odredaba od strane država, razmotrilo je

pojam proizvoljnosti u raznim kontekstima, uključujući pritvor, slobodu kretanja, miješanje u

privatnost, porodicu ili dom. I u Općim komentarima koji tumače odredbe Međunarodnog paktao gra

đanskim i političkim pravima, kao i u nalazima o pojedinačnim pritužbama, Vijeće za ljudska prava je u više navrata naglasilo da se ovaj standard ne može svesti na usklađenost sa

domaćim pravom. Koncept proizvoljnosti ima za cilj da naglasi da bi “čak i miješanje koje je

oduzimanjem državljanstava od pojedinaca i grupa ”); Ljudska prava i proizvoljno oduzimanje državljanstva, C.H.R.

res. 1999/28, U.N. Doc. E/CN.4/RES/1999/28 (1999); Ljudska prava i proizvoljno oduzimanje državljanstva C.H.R.

res. 1998/48, U.N. Doc. E/CN.4//RES/1998/48 (1998); Ljudska prava i proizvoljno oduzimanje državljanstva,

C.H.R. res. 1997/36, U.N. Doc. E/CN.4/RES/1997/36 (1997).

24 Obrazloženje uz Evropsku konvenciju o državljanstvu, ¶ 36.

11

predviđeno zakonom trebalo biti u skladu sa odredbama i ciljevima [Međunarodnog pakta] i

trebalo bi, u svakom slučaju, biti razumno u datim okolnostima” (naglasak autora).25 Urazmatranju proizvoljnog pritvaranja, analiza Vije

ća za ljudska prava o Međunarodnom paktu

zaključuje da “‘proizvoljnost’ ne treba izjednačavati sa ‘protiv zakona’, ali se mora tumačiti šireda bi se uklju

čili elementi neprikladnosti, nepravde i nedostatka predvidljivosti”, a da ne bi bio

proizvoljan, akt države također mora biti “razuman pod svim okolnostima.”26 Takve razumneradnje “moraju biti proporcionalne sa ciljem koji se želi posti

ći i koje su neophodne pod datim

okolnostima.”27

14. Najsnažnija međunarodna norma koja ograničava diskreciju država u njihovomzakonodavstvu o državljanstvu je apsolutna zabrana rasne, etničke, vjerske, političke i slične

diskriminacije. Konvencija o smanjenju broja osoba bez državljanstva iz 1961. godine zabranjuje

državama da “oduzmu državljanstvo bilo kojoj osobi ili grupi na rasnim, etničkim, vjerskim ipoliti

čkim osnovama.”28 Međunarodna konvencija o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacijezabranjuje diskriminaciju u kontekstu prava na državljanstvo.29 Oba sporazuma su primjenjivo

pravo u BiH, i kroz ratifikaciju i kroz Dejtonski sporazum (Dodatak na Aneks VI), te tako moraju

formirati svaku interpretaciju zabrane proizvoljnog oduzimanja državljanstva u Ustavu BiH. Slično

tome, Evropska konvencija o državljanstvu naglašava da provedba ove norme zahtijeva shvatanje

šire od samog slova zakona: “Pravila države potpisnice o državljanstvu neće sadržavati razlike,niti uklju

čivati bilo kakve prakse koje se mogu podvesti pod diskriminaciju na osnovu spola,

religije, rase, boje ili nacionalnog ili etničkog porijekla” (naglasak autora).30

25 Opći komentar br. 27: Sloboda kretanja (član 27), Odbor za ljudska prava, ¶ 21, 67. sjednica, U.N. Doc.

CCPR/C/21/Rev.1/Add.9 (18 Oct. 1999). Vidi također, Opći komentar br. 16: Pravo na poštivanje privatnosti,porodice, doma i korespodencije, i zaštita

časti i ugleda (član 17), Odbor za ljudska prava, ¶ 4, 32. sjednica, U.N.

Doc. HRI/GEN/1/Rev.1 at 21 (8. april 1988.) (navodi da “koncept proizvoljnosti namjerava da garantuje da bi i

miješanje dozvoljeno zakonom trebalo da bude u skladu sa odredbama, ciljevima Pakta, i trebalo bi u svakom

slučaju biti razumno pod datim okolnostima”)

26 Hugo van Alphen v. The Netherlands, Komunikacija br. 305/1988, Odbor za ljudska prava, ¶ 5.8, 39. sjednica,U.N. Doc. CCPR/C/39/D/305/1988 (15. aug 1990.). Vidi također A. v. Australia, Komunijacija br. 560/1993, Odbor

za ljudska prava, ¶ 9.2, 59. sjednica, U.N. Doc. CCPR/C/59/D/560/1993 (30. april 1997.); CCPR/C/59/D/560/1993

(30. april 1997.) (navodi da se “pojam ‘proizvoljnosti ne može izjednačiti sa ‘protiv zakona’, ali se može šire

tumačiti da bi uključivao elemente kao što je neprikladnost i nepravda ”) (naglasak autora).

27 Toonen v. Australia, Komunikacija br. 488/1992, Odbor za ljudska prava, ¶ 8.3, 50. sjednica, U.N. Doc.

CCPR/C/50/D/488/1992 (4. april 2004.).

28 Kovencija o smanjenju broja osoba bez državljanstva, član 9. BiH je ratificirala konvenciju 13. decembra 1996.

godine.

29 Međunarodna konvencija o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije, član 5(3).

30 Evropska konvencija o državljanstvu, član 5(1).

12

15. Mimo zabrane diskriminacije, međunarodni standardi koji su u ravoju daju određeni putokazza određivanje kada pravilno usvojeno nacionalno zakonodavstvo ipak može dozvoliti

proizvoljne akte oduzimanja državljanstva. Konkretnije, države bi trebale osigurati da “niti …

materijalni osnovi za oduzimanje [državljanstva], niti procesne zaštite” nisu proizvoljni.31

Materijalni i procesni aspekti zabrane proizvoljnog oduzimanja državljanstva su pomenuti u

odlomcima koji slijede.

C. Međunarodno pravo općenito priznaje ograničen niz posebnih

materijalnih osnova za oduzimanje državljanstva

16. Međunarodne norme o državljanstvu koje su razvoju, kao i dugogodišnja praksa država,potvrđuju da postoji ograničen niz dozvoljenih materijalnih osnova za oduzimanje državljanstva.

Evropska konvencija o državljanstvu pruža iscrpnu listu dozvoljenih osnova za oduzimanje

državljanstva, koja obuhvata općeprihvaćene osnove za gubljenje državljanstva. Član 7(1)

Evropske konvencije o državljanstvu nalaže:

“Država potpisnica ne može omogućiti u svom unutrašnjem zakonu gubitak državljanstva ex lege

ili na inicijativu države potpisnice, osim u slijedećim slučajevima (a.) dobrovoljno uzimanje

drugog državljanstva; (b.) sticanje državljanstva države potpisnice prevarom, uz pomoć pogrešnihinformacija ili sakrivanja drugih relevantnih

činjenica koje se tiču podnosioca zahtjeva; (c.)

dobrovoljno učešće u stranoj vojnoj službi; (d.) ponašanje koje je naročito škodljivo vitalniminteresima države potpisnice; (e.) nepostojanje stvarne veze izme

đu države potpisnice idržavljavnina koji obično boravi u inostranstvu; (f.) kad je utvrđeno za vrijeme maloljetstva

djeteta da uslovi koji su dati unutrašnjim zakonom, a koji su doveli do sticanja državljanstva drž

ave potpisnice ex lege više nisu ispunjeni; (g.) usvajanje djeteta ako dijete stiče ili posjeduje strano

državljanstvo jednog ili oba roditelja-usvajatelja.”

Iscrpan pristup ove odredbe je jasan iz Obrazloženja uz konvenciju: “Odredba je formulisana na

negativan način da bi naglasila da se … gubitak državljanstva na inicijativu države članice nemože konkretizirati ukoliko se ne tiče jednog od slučajeva propisanih ovim članom.”32 Zakonska

obaveza BiH da ne podriva preporuke Evropske konvencije o državljanstvu u primjeni Ustava

BiH na način da se ili slaže sa iscrpnom listom Evropske konvencije o državljanstvu o

materijalnim osnovama za oduzimanje državljanstva ili, barem učini bilo koje druge osnove

31 Obrazloženje uz Evropsku konvenciju o državljanstvu, ¶ 36.

32 Obrazloženje uz Evropsku konvenciju o državljanstvu, ¶ 58.

13

predmetom rigorozne evaluacije u svakom pojedinačnom predmetu da bi se osigurala

dosljednost sa ciljem i namjerom Evropske konvencije o državljanstvu, kao i općim standardimao proizvoljnosti u me

đunarodnom pravu ljudskih pravima koje je spomenuto u ¶ 13.

17. U ocjeni da li su odredbe o oduzimanju državljanstva Zakona o državljanstvu usklađene saUstavom BiH, tako

đer su relevantne i prakse drugih država i zaključci vodećih rasprava o ovom

pitanju. Nedavni pregled zakona o gubljenju državljanstva u 24 (većinom evropske) države33

otkriva da se osnove za oduzimanje državljanstva u svim državama u skladu sa nabrojanim u

Evropskoj konvenciji o državljanstvu, iako se mogu naći devijacije do kojih dolazi zbog različite

upotrebe riječi.34 Ovi nalazi potvrđuju rad ranijih vodećih rasprava o komparativnom pravudržava o ograni

čenoj i posebnoj prirodi osnova za oduzimanje državljanstva. Paul Weis-ovklasični rad Državljanstvo i osobe bez državljanstva u međunarodnom pravu se fokusirao na

pregled nacionalnog zakonodavstva u broju država i pronašao pet osnovnih temelja za

oduzimanje državljanstva: ulazak u stranu civilnu ili vojnu službu ili prihvatanje stranih pohvala;

odlazak ili boravak u inostranstvu; osuđivanje za određena krivična djela; politički stav ili

aktivnosti; i rasne i nacionalne osnove (što je kasnije jasno zabranjeno međunarodnim pravom).35

U skorijim godinama, Ruth Donner-ini Propisi o državljanstvu u međunarodnom pravu su

pronašli slijedeće zajedničke osnove za oduzimanje državljanstva: naturalizacije stečeneprevarom; nenapuštanje veza sa zemljom porijekla u slu

čaju rata sa tom zemljom; učestvovanje

u radnjama protiv sigurnosti države; produženi boravak u inostranstvu kojim se pokazuje prekid

veza sa zemljom; učešće u aktivnostima u stranim zemljama koje su općenito rezervisane za

državljane tih zemalja; nedostatak dobrog karaktera, koje se označava krivičnim osudama nakon

33 G.-R. de Groot, “Loss of nationality: a critical inventory,” (Gubljenje državljanstva: kritički pregled) u Rights and

duties of dual nationals: evolution and prospects (Prava i dužnosti osoba sa dvojnim državljanstvom: razvoj i

perspektive), ed. D. Martin and K. Hailbronner (Hague: Kluwer Law International, 2003), str. 201-299. Države kojesu bile predmetom istraživanja su: Austrija, Belgija, Kanada, Danska, Finska, Francuska, Njemačka, Grčka, Island,

Irska, Italija, Luksemburg, Meksiko, Moldavija, Nizozemska, Norveška, Portugal, Poljska, Španija, Švedska,

Švicarska, Turska, Ujedinjeno kraljevstvo, te SAD.

34 Jedino Meksiko (koji očito nije potpisnica Evropske konvencije o državljanstvu) dozvoljava oduzimanjedržavljanstva na osnovama koje nisu predviđene Evropskom konvencijom o državljanstvu, pružajući mogućnost da

se odluke o naturalizaciji mogu ukinuti ako nisu ispunjeni svi uslovi naturalizacije ili ako je naturalizacija

dodijeljena u suprotnosti sa Zakonom o državljanstvu države. Dotična osoba ipak mora imati mogućnost da kaže

svoje mišljenje o tom pitanju. Ibid., p. 220.

35 P. Weis, Nationality and statelessness in international law (Državljanstvo i osobe bez državljanstva u

međunarodnom pravu) (Alphen ann den Rijn: Sijthoff & Noordhoff, 1979[1956]), str. 118-19.

14

naturalizacije; nelojalni akti, naročito za vrijeme rata.36 Ova istraživanja potvrđuju da sedugogodišnje državne prakse u oduzimanju državljanstva općenito slažu sa odobrenim

kategorijama nabrojanim u Evropskoj konvenciji o državljanstvu, kao što bi trebalo i svako

slično zakonodavstvo BiH.

D. Snažne procesne zaštite su neophodne za sprečavanje proizvoljnog

oduzimanja državljanstva

18. Da bi se osiguralo da oduzimanje državljanstva nije proizvoljno – t.j. da je razumno,

proporcionalno, neophodno i zasnovano na predvidljivim osnovama (vidi ¶ 13, supra) –procesne zaštite moraju najmanje uključiti pravo na pravično suđenje pred nadležnim i

nezavisnim suda, kao i pravo na žalbu. U kontekstu državljanstva i osoba bez državljanstva,

obaveze BiH prema Konvenciji o smanjenju broja osoba bez državljanstva zahtijevaju da

oduzimanje državljanstva bude u skladu sa zakonima koji “će osigurati dotičnoj osobi pravo na

pravično suđenje pred sudom ili drugim nezavisnim tijelom.”37

19. Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda štiti prava na “pravično i

javno suđenje u razumnom roku od strane nezavisnog i nepristrasnog suda uspostavljenogzakonom ” u utvr

đivanju “građanskih prava i obaveza” pojedinca (član 6). Ova odredba setumačila tako da je isključivala pitanja državljanstva na osnovu toga da se “građanska prava i

obaveze” odnose samo na privatno pravo, dok se pitanja državljanstva mogu smatrati da spadaju

u oblast državnih akata koji su uređeni “javnim pravom.”38 Ovo tumačenje dolazi iz sada višenepostoje

će Evropske komisije za ljudska prava, koja je zaključila u odluci na dvije strane papiraiz 1971. godine “da je prerogativ države da reguliše državljanstvo i da relevantna pravila čine

javno pravo,” iako Komisija nije obrazložila svoje rezonovanje, niti citirala bilo kakve autoritete

za takvo tumačenje.39 Evropski sud za ljudska prava je nakon toga usvojio ovaj stav, iako nije

eksplicitno pregledao njegovu bit.40 Ovo je dovelo do čudnog ishoda gdje pojedinci imaju pravo

36 R. Donner, The regulation of nationality in international law (Propisi o državljanstvu u međunarodnom pravu)

(Irvington-on-Hudson: Transnational Publishers, 1994), str. 151-2.

37 Kovencija o smanjenju broja osoba bez državljanstva, član. 8(4).

38 Imad Al Husin, 5. april 2007., AP-746/07, ¶¶ 7-10.

39 X. v. Austria, Eur Comm H.R. 5212/71.

40 Vidi, naprimjer, Soc v. Croatia, ECtHR 47863/99 at 6.

15

na procesne zaštite u čisto privatnoj parnici, ali ne u mnogim postupcima “vis à vis

administracije, gdje se posebno traži nezavisna pravosudna kontrola radi zaštite pojedinaca od

moćnih ovlasti države.”41 Nadalje, pravna nauka samog Evropskog suda je u drugim slučajevima značajno umanjila više općenitu razliku između javnog prava i privatnih prava, uključujući

mnoge predmete gdje se državni akt našao pod krovom “građanskih prava.”42

20. Dok sama Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda možda ne zahtijeva

procesne garancije iz člana 6. za radnje oduzimanja državljanstva, ustavna norma BiH protiv

proizvoljnog oduzimanja državljanstva snažno podržava primjenu garancija iz člana 6. UstavniSud BiH je prihvatio

član 6. kao član koji uspostavlja mjerila za opću procesnu pravičnost: “Čak

iako se prava mogu jasno svrstati u javno pravo, što ispada iz domena člana 6. Evropskekonvencije, neophodno je u nacionalnom okviru osigurati minimum procesnih garancija da

će se

postupak provesti u skladu sa članom 6. … .”43 Ovakva primjena člana 6. na javno pravo jezasnovana na brizi za zaštitu pojedinaca od znatne nadmo

ći proizvoljnog akta države. Ovaj Sud

je “ponovio da pojedinac mora biti zaštićen od proizvoljnih akata države i da bilo koje

propuštanje u ovom smislu može pozvati na primjenu člana 6. Evropske konvencije. Glavni cilj

ovog člana, kao i cijele Evropske konvencije, je svakako zaštita pojedinaca od proizvoljnih akatadržave” (naglasak autora).

44 Nadalje, isti Sud je u drugim prilikama odbacio usko tumačenje

termina “građanska prava”, kao da ona isključuju pitanja javnog prava, razborito zaključujući daje pravo osobe da se kandidira za parlamentarne izbore “gra

đansko pravo” koje zaslužuje

procesne garancije iz člana 6.45 Gubljenje državljanstva implicira, čak i više nego pravo osobe dase kandidira na izborima, zabrinutost zbog potencijalno destruktivnih efekata proizvoljne mo

ćidržave, te ga, prema prethodnim zaključcima Suda, trebaju pratiti procesne garancije iz člana 6.

21. Recentna pravna nauka drugih regionalnih tijela za ljudska prava sugerira normu koja je u

nastajanju, a tiče se prava na pravično suđenje u slučaju oduzimanja državljanstva. Inter-

41 Maaouia v. France, ECtHR 39652/98 (Loucaides, neslaganje).

42 Vidi naprimjer, Le Compte, Van Leuven and De Meyere v Belgium, ECtHR 6878/75 (suspenzija medicinske

dozvole), Raimondo v Italy, ECtHR 12945/87 (oduzimanje zemljišta); Skärby v. Sweden, ECtHR 14/1989/174/230(primjena zakona o planiranju),

Guchez v. Belgium, 40 D.R. 109 (Eur. Comm. H.R. 1984) (pravo prakticiranja

arhitekture kao profesije); Lombardo v. Italy, ECtHR 12490/86 (pravo sudije na penziju).

43 Mesna industrija «Lijanovići» d.o.o., 28. novembar 2003., U-148-03, ¶ 51.

44 Ibid., ¶ 52.

45 DEPOS – Demokratski pokret Srpske, 29. septembar 2006., AP-2679/06, ¶ 21.

16

američki sud za ljudska prava je nedavno zaključio da je član 8. Američke konvencije o ljudskim

pravima, koji garantira “pravo na suđenje, sa svim potrebnim garancijama i u razumnom roku odstrane nezavisnog i nepristrasnog suda, koji je prethodno uspostavljen zakonom, u odre

đivanju

… prava građanske, radne, fiskalne ili druge prirode” primjenjiv u kontekstu oduzimanjadržavljanstva.

46 U jednom predmetu, Inter-američki sud je pronašao barem tri kršenja člana 8:neinformisanje dotične osobe od strane države o navodima protiv te osobe; nemogućnost dotične

osobe da predstavi svjedoke koji bi podržali njegov stav; i iznenadna promjena, na “privremenoj

osnovi” sastava nadležnog pravosudnog organa koji je trebao da revidira odluku.47 Odsustvobilo koje naznake obavještavanja, mogu

ćnosti da se predstave dokazi u sopstvenu korist i

predvidljivosti procesa, bi trebali biti dovoljni da se akt oduzimanja državljanstva smatra

proizvoljnim. Pristup Inter-američkog suda pruža koristan primjer kako procesne garancije mogu

biti pravično i praktično primjenjene u postupcima oduzimanja državljanstva u drugimslu

čajevima.

22. Adekvatne procesne zaštite protiv proizvoljnog oduzimanja državljanstva ne samo da

zahtijevaju pravično suđenje, već i ustrajno pravo na žalbu. Evropska konvencija održavljanstvu također nalaže: “Svaka država potpisnica osigurava da odluke o sticanju,

zadržavanju, gubitku, povratku ili certificiranju svog državljanstva moraju biti dostupne za

upravnu ili pravosudnu reviziju u skladu sa unutrašnjim pravom.”48 Pravo na žalbu “je svakako

ocjenjeno kao jedno koje ima pretežnu važnost.”49

Oduzimanje državljanstva samo u svrhe protjerivanja krši Ustav BiH i

Protokol 4 na Evropsku konvenciju o ljudskim pravima

23. Član II(2) Ustava BiH nalaže: “Prava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji za zaštitu

ljudskih prava i osnovnih sloboda i njeni protokoli se direktno primjenjuju u Bosni i

Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim ostalim zakonima.” (naglasak autora). Iako

Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ne štiti eksplicitno pravo na

46 Ivcher Bronstein v. Peru, Inter-Am. Ct. H.R., 103-4, (Ser. C) Br. 74 (2001).

47 Ibid., ¶¶ 106-7, 113-5.

48 Evropska konvencija o državljanstvu, član 12.

49 Obrazloženje uz Evropsku konvenciju o državljanstvu, ¶ 87.

17

državljanstvo, Evropski sud za ljudska prava je zabilježio u predmetu Naumov v. Albania da “u

nekim slučajevima opoziv državljanstva nakon kojeg slijedi protjerivanje može dovesti dopotencijalnih problema prema

članu 3. Protokola 4. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih

prava i osnovnih sloboda”,50 koji kaže da “niko neće biti protjeran, pojedinačnom ilikolektivnom mjerom, sa teritorije države

čiji je on državljanin.”

24. Koristan i relevantan precedent u određivanju kada oduzimanje državljanstva može kršitiProtokol 4 je odluka Doma za ljudska prava BiH (“Dom”) u predmetu

Boudellaa et al. U

predmetu Boudellaa razmatrana je, inter alia, zakonitost oduzimanja državljanstva grupedržavljana BiH alžirskog porijekla prije njihove predaje ameri

čkim snagama, koje su ih nakon

toga prebacile u pritvor nedefisanog trajanja u Guantánamo Bay na Kubi. Dom je proglasio

oduzimanje državljanstva kršenjem člana 3. Protokola 4. uz Evropsku konvenciju za zaštitu

ljudskih prava, ako je preduzeto “samo sa ciljem” protjerivanja. Dom je došao do ovog zaključkana osnovu tuma

čenja apsolutne zabrane protjerivanja državljana u skladu sa članom 17.

Evropske konvencije, koji kaže da se “ništa u ovoj Konvenciji ne može tumačiti na način daimplicira … bilo kakvo pravo da se uklju

čuje u aktivnosti ili poduzimanje akta koji ima za cilj

podrivanje ijedne od njenih prava i sloboda.” Tako je Dom ustvrdio da “ako bi države mogle

jednostavno povući državljanstvo svog državljanina da bi ga protjerale, a bez kršenja člana 3.

Protokola 4. uz Konvenciju, onda bi zaštita prava koja je utemeljena tom odredbom postala

iluzorna i besmislena.”51

Izmijenjeni Zakon o državljanstvu i prakse Državne komisije krše

međunarodne pravne obaveze BiH, Ustav BiH i zakon BiH

A. Državna komisija ostvaruje široke ovlasti za oduzimanje državljanstva

prema izmjenama i dopunama iz 2005. godine, čime se krši ustavna

zabrana proizvoljnog oduzimanja državljanstva

25. Srž izmjena i dopuna Zakona o državljanstvu iz 2005. godine je ovlast Državne komisije da

oduzme državljanstvo pojedincima u situacijama gdje “propisi na snazi na teritoriji Bosne i

50 Naumov v. Albania, ECtHR 10513/03, str. 8.

51 Hadž Boudellaa et al. protiv Bosne i Hercegovine i Federacije Bosne i Hercegovine, CH/02/8679, ¶¶ 192-3.

18

Hercegovine u vrijeme naturalizacije nisu bili primjenjeni ” (član 41(4)(a)).52 Ova ovlast da se

oduzima državljanstvo u slučajevima nepoštivanja propisa je jako široka. Riječi ove odredbe sepozivaju na

bilo koje pravilo, ne jednostavno pravila imigracije i državljanstva. Ona ne zahtijevaniti namjeru pojedinca da prekrši zakon BiH, niti spoznaju da se odgovarajuća pravila nisu

primjenila; svakako, osoba nije trebala biti uzrokom nepravilnosti. Prema naoko uvjerljivom

tumačenju ove odredbe, činovnička greška u procesu naturalizacije, koje aplikant nije bio niti

svjestan, niti je bio njenim uzrokom, može biti osnov za denaturalizaciju.

26. Kako je razmatrano gore (supra, ¶¶ 13, 16), relevantni međunarodni standardi pružaju baremtri razli

čita repera za procjenjivanje potencijalne proizvoljnosti materijalnih osnova za

oduzimanje državljanstva: (a.) ako materijalni osnovi nisu među nabrojanim osnovama zaoduzimanje državljanstva u Evropskoj konvenciji o državljanstvu,

član 7(1); (b.) ako su izvan

nabrojanih kategorija iz člana 7(1) Evropske konvencije o državljanstvu i nedosljedni su saciljem i svrhom Evropske konvencije o državljanstvu; ili (c.) ako pokazuju op

će karakteristikeproizvoljnosti prema međunarodom pravu ljudskih prava, kao što su nepredvidljivost,

neproporcionalnost ili nerazumnost u datim okolnostima.

27. Ovlasti da se oduzme državljanstvo u predmetima neprimjenjivanja propisa ni izdaleka ne

podsjeća ni na jednu od materijalnih osnova za oduzimanje državljanstva iz člana 7 (1) Evropske

konvencije o državljanstvu. One se ne slažu ni sa jednom odredbom o oduzimanju državljanstva

zakona 24, većinom evropske države koje su bile predmetom istraživanja 2003. godine.53

Nadalje, the širina odredbe o neprimjenjivanju propisa je recept za nepridvidljive i

disproporcionalne ishode; prema tome, ona pokazuje opće karakteristike proizvoljnosti prema međunarodnom pravo o ljudskim pravima. Takva široka diskrecija ne daje neophodno Državnoj

komisiji opsežne ovlasti da oduzima državljanstva po drugim osnovama, kao što je prevara,

52 Zakon dalje nalaže da oduzimanje državljanstva po ovoj osnovi ne može uslijediti ako je osoba bila “jasno”

neupoznata sa nepravilnostima, niti je učestvovala u bilo kakvim radnjama koje bi opravdavale oduzimanjedržavljanstva, niti sakrila bila kakve druge “relevantne

činjenice” protivne propisima o statusu osoba u BiH (član

41(7)). Bez prava na suđenje, međutim, podnosioci zahtjeva ne mogu da sami iznesu takve tvrdnje, što ove propise

čini krezubim.

53 Ono što je najbliže odredbi o neprimjenjenosti propisa je meksičko pravilo koje dozvoljava oduzimanje

državljanstava koja su stečena kršenjem državnog zakona o državljanstvu. (vidi fusnotu 34, supra). Međutim, čak jei ovo mnogo uže (jer se primjenjuje na kršenja samo jednog zakona, za razliku od

bilo kojeg propisa) i dozvoljava

veće procesne garancije (traženjem da se dotični pojedinac mora moći izjasniti o svom stavu po tom pitanju).

19

nedostatak “stvarne veze,” zabranjena služba u stranoj vojsci, ili neispunjavanje uslova za

naturalizaciju (član 41(4)).

28. Zabrinutost u vezi širine člana 41(4)(a) Zakona o državljanstvu nije samo hipotetička. Većinaodluka Državne komisije koje su pregledane od strane

prijatelja suda se pozivaju na član

41(4)(a) radi argumentacije da su osobe prekršile član 3, Aneks IA, Dejtonskog sporazuma iprema tome nisu primjenile propise,

čime se opravdava oduzimanje državljanstva.54 Član 3. tražipovlačenje snaga “koje nisu domaćeg porijekla” iz BiH, kao i “stranih snaga, uključujući

savjetnike, borce za slobodu, edukatore, dobrovoljce i osoblje iz susjednih i drugih zemalja.”

Stoga, prema mišljenju Državne komisije, naturalizirani državljani u Armiji Republike BiH koji

su ostali u zemlji nakon roka koji je određen članom 3. su prekršili “važeće odredbe[]” u smislu

člana 41(4)(a) Zakona o državljanstvu, te stoga mogu biti denaturalizovani.

29. Praksa Državne komisije je proizvoljna barem iz tri razloga: prvo, odredba člana 3. kojom setraži povla

čenje “stranih snaga” se ne može čitati sa takvom naklonošću da bi ona mogla da

uključuje i naturalizirane državljane BiH.55 Drugo, tako nategnuto tumačenje člana 3. – koji nespominje oduzimanje državljanstva, ve

ć samo fizičko “povlačenje” – bi direktno dovelo u

direktnu kontradikciju sa drugim eksplicitnim odredbama Dejtonskog sporazuma kojima se traži

poštivanje apsolutne zabrane protjerivanja državljana utemeljene Evropskom konvencijom za

zaštitu ljudskih prava i osnovnim sloboda, Protokol 4. (također vidi infra, ¶ 36). Ustav BiH (koji

je također dio Dejtonskog sporazuma) jasno kaže da su Evropska konvencija o ljudskim pravimai njeni protokoli ne samo primjenjivi u BiH, ve

ć “imaju prioritet nad svim ostalim zakonima” (član II(2)). Mnoge druge odredbe Dejtonskog sporazuma eksplicitno zahtijevaju od BiH da

poštuje Evropsku konvenciju o ljudskim praviam i njene protokole, kao i Ustav.56 Treće, mandat

54 Vidi, inter alia, UP-01-07-99-2/06 (Imad Al Husin); UP-01-07-18-2/06 (Fadhil Al Hamdani); UP-01-07-23-2/06

(Abdelilah Karrache); UP-01-07-25-2/06 (Aiman Awad); UP-01-07-100-2/06 (Zoheir Choulah); UP-01-07-373-2/06

(Mounir Hanouf).

55 Zakon o državljanstvu kaže da se državljanstvo može izgubiti kao rezultat međunarodnog sporazuma (član 16(e)).

Međutim, ova odredba ne može poslužiti kao osnova za tumačenje Dejtonskog sporazuma od strane Državnekomisije, jer jednostavna formulacija

člana 3. ne kaže ništa o oduzimanju državljanstva državljanima BiH i zato što

ovlasti iz člana 16(e) nisu uključene u mandat Državne komisije.

56 Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini, član 7. (“Strane se slažu i u potpunosti će poštovati odredbe

koje se tiču ljudskih prava,” uključujući Protokol 4. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava includingECHR Protocol 4, naglasak autora);

član 5 (“Strane će u potpunosti poštovati i promovirati ispunjavanje” u skladu s

sa Ustavom, naglasak autora); Aneks 6, član 1. (“Stranke će osigurati svim osobama, koje spadaju pod njihovu

20

Državne komisije njoj dozvoljava da obavi reviziju naturalizacija samo prema propisima

“važećim … u vrijeme naturalizacije” (član 41(4)(a), (naglasak autora) – a sve naturalizacije

koje su citirane gore su se desile prije roka za povlačenje iz člana 3. Ove odluke Državnekomisije su navodno trebale riješiti kompleksna i ozbiljna pitanja tuma

čenje zakona i sporazuma

sa nejasnim obrazloženjima i praktično ikakvog pozivanja na zakone i sudske odluke, te (kao štoje re

čeno u diskusiji gore) bez ikakvog smislenog učešća osoba koje su predmetom odluka. Ovo su sve obilježja proizvoljnosti kako se ona shvata u međunarodnom pravu o ljudskim pravima i

primjenjuje na ustavnu odredbu BiH o zabrani proizvoljnog oduzimanja državljanstva. I širina

člana 41(4)(a) Zakona o državljanstvu i radnje koje su poduzete u skladu sa tim članom, a koje

su opisane gore, nisu, prema prema tome, u skladu sa članom I(7)(b) Ustava BiH.

B. Nepostojanje pravičnog suđenja i sadržajne žalbe krši ustavnu zabranu

proizvoljnog oduzimanja državljanstva i Zakon o upravnom postupku

30. Državna komisija ne pruža nikakve značajnije procesne zaštite. Od osoba se traži da predaju

dokumente o sticanju državljanstva i druge relevantne papire, a onda oni primaju odluku poštom

ili objavljivanjem u Službenom listu. Ne postoji drugi način obavještavanja, učešća ili saslušanja,

a proces odlučivanja u Državnoj komisiji nije otvoren.31. Kako je pomenuto gore, (¶ 20,

supra), precedenti ovog Suda i relevantni međunarodni

standardi jasno kažu da provedba zabrane proizvoljnog oduzimanja državljanstva zahtijeva

procesne garancije iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda,uključujući suđenje pred nepristrasnim i nezavisnim sudom. Nadalje, nedostatak saslušanja je u

konfliktu sa Zakonom o upravnom postupku, koji nalaže da postupci treba da budu javni, osim

ako drugačije nije eksplicitno određeno zakonom (član 7). Zakon o upravnom postupku također

daje strankama pravo ročišta (članovi 10, 140-149), učešća u utvrđivanju upitnih ili nejasnih

činjenica koje su izvedene (članovi 133-134), i uvida u relevantne spise predmeta (član 72). Iako

Zakon o upravnom postupku može biti derogiran posebnim zakonima koji regulišu posebna

procesna pitanja, takvi zakoni moraju biti “neophodni za drugačije postupanje po ovim

jurisdikciju najvišu razinu međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda, uključujući prava i slobode

osigurane Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovih sloboda, te njenim Protokolima”).

21

pitanjima”, a “ne mogu biti u suprotnosti sa principima” Zakona o upravnom postupku (član 2).Izmjene i dopune iz 2005. godine se ne mogu tumačiti tako da derogiraju opće zahtjeve Zakona o

upravnom postupku, jer one ne opisuju – a ne samo da ne opravdavaju neophodnost – takve

derogacije. Nadalje, nepostojanje smislenog učešća osoba u procesu revizije državljanstavajasno krši principe Zakona o upravnom postupku, kao što su u

češće, transparentnost i razumnost.

32. Izmjene i dopune iz 2005. godine su također elimisale standardni lijek upravne žalbepropisane

članovima 15, 213-237 Zakona u upravnom postupku.57 Jedino utočište za osobu kojoj

je oduzeto državljanstvo od strane Državne komsisije je pokretanje upravnog spora pred Sudom

BiH, prema Zakonu o upravnim sporovima. Za razliku o upravnih žalbi (koje se upućuju

organima uprave), upravni sporovi (koji se upućuju Državnom sudu) ne garantuju osobamapravo na su

đenje, a upravni sporovi nemaju ni efekat automatskog odlaganja primjene.58 Ovo je

većinom zbog toga što je mehanizam za upravne sporove Državnog suda osmišljen tako darevidira odluke

nakon što postanu “konačne” u procesu upravnog postupka (Zakon o upravnim

sporovima, član 8).33. Ukidanje prava na upravnu žalbu u odlukama Državne komisije je u sukobu sa

članom 15(1)

Zakona o upravnom postupku: “Protiv rješenja donesenog u prvom stepenu, stranka ima pravo

žalbe. Samo zakonom može se propisati da u pojedinim upravnim stvarima žalba nije dopuštena,

i to ako je na drugi način osigurana zaštita prava i zakonitosti.” (naglasak autora). Izmjene i

dopune iz 2005. godine ne pružaju nikakvu adekvatnu zamjenu za upravne žalbe i prava koja one

štite, uključujući pravo na suđenje. Također, manje detaljan proces Državnog suda u slučajuupravnih sporova je dalje oštećen ako se može osloniti samo na činjenični zapis koji pravi

Državna komisija – što je samo po sebi ishod netransparentnog procesa koji je efektivno

isključio osobe koje su predmet odlučivanja.

34. Problemi uzrokovani nedostatkom procesnih garancija u praksi Državne komisije su

najočitiji u odlukama koje su pregledali prijatelji suda, a gdje se navodi da su osobe nepropisno

57 Zakon o državljanstvu, član 41(8).

58 Zakon o upravnim sporovima, članovi 29, 18.

22

naturalizirane jer su propustile da otkriju prethodne naturalizacije iz 1992. godine.59 Ovo

propuštanje da prijave navodne naturalizacije iz 1992. godine, prema Državnoj komisiji, takođerpredstavlja sakrivanje relevantnih

činjenica suprotno propisima o statusu osoba u BiH, što je

osnova za oduzimanje državljanstva prema članu 41(4)(b) Zakona o državljanstvu. Po ovojosnovi, odluke opozivaju

obje naturalizacije. Sve osobe koje su bile predmetom odlučivanja

tvrde da su navodne naturalizacije iz 1992. godine izmišljene, ali bez prava na ročište, oni nisu umogu

ćnosti da predstave svoje argumente i nisu u mogućnosti da natjeraju Državnu komisiju da

argumentira svoje tvrdnje. Svakako, u barem jednom prethodnom predmetu oduzimanja

državljanstva od strane Ministarstva unutrašnjih poslova Federacije BiH na osnovu istih

činjeničnih navoda, Vrhovni sud Federacije BiH je utvrdio da je navodna naturalizacija iz 1992.

godine bila “fiktivna” i nije argumentovana nikakvim zapisnicima ili dokumentacijom.60

Nadalje, Državna komisija nigdje u odlukama koje su pregledane od strane prijatelja suda ne

objašnjava zašto je nevalidnost navodnih drugih naturalizacija razlog za ukidanje prvih

naturalizacija. Konačno, dokle god su navodne prve naturalizacije stečene prije nezavisnosti, one

su izvan vremenskog mandata Državne komisije i ona ih ne može opozvati (Zakon o

državljanstvu, član 40(1)).35. U zaključku, izmjene i dopune iz 2005. godine stvaraju mehanizam sa kojim se od osobe

može oduzeti državljanstvo, a koja onda može tražiti reviziju ali bez ikakvog prava da prezentira

dokaze i argumente pred nadležnim i nepristrasnim sudom. Ovakva situacija ne može biti

prihvatljiva u svjetlu stava Suda da “u predmetima gdje je odluka usvojena od strane organa

uprave, mora postojati prilika da se ta odluka ospori pred sudom sa funkcijama u skladu sa

članom 6. Evropske konvencije.”61 Nepostojanje bilo kakvih procesnih zaštita u Državnoj

komisiji i zaobilazni mehanizam revizije odluka Državne komisije krše članove 2. i 15(1)Zakona o upravnom postupku, prema datom redoslijedu, i nisu u skladu sa

članom I(7)(b) Ustava

BiH. Svaka buduća procedura za oduzimanje državljanstva koja bude u razmatranju od straneParlamentarne skupštine bi trebala barem da poštuje

član I(7)(b) Ustava BiH, član 6. Evropske

konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, i Zakon o upravnom postupku, te da

59 Vidi, inter alia, UP-01-07-99-2/06 (Imad Al Husin); UP-01-07-23-2/06 (Abdelilah Karrache); UP-01-07-25-2/06

(Aiman Awad).

60 Imad Al Husin, U-4454/01, 7. juni 2006.

61 Mesna industrija «Lijanovići» d.o.o, ¶ 49.

23

uključuje prava na suđenje pred nepristrasnim i nezavisnim sudom, te na pristup adekvatnom

žalbenom mehanizmu.

C. Oduzimanjem državljanstava od strane Državne komisije na osnovu

Dejtonskog sporazuma krši se Protokol 4. uz Evropsku konvenciju o

ljudskim pravima

36. Oduzimanje državljanstva samo u svrhu protjerivanja je isto što i izgon osobe sa teritorije

države čiji je državljanin, što predstavlja kršenje člana 3. Protokola 4. uz Evropsku konvenciju za

zaštitu ljudskih prava, pa prema tome i člana II(2) Ustava BiH (diskusija supra, ¶¶ 23-4). Kaošto je primje

ćeno gore (supra, ¶ 29), Državna komisija se snažno oslanja na nepravilno

tumačenje Aneksa IA, člana 3, Dejtonskog sporazuma kao osnove za oduzimanje državljanstvaod pojedinaca. Kako je sama svrha ove odredbe da

odstrani snage i pojedince sa teritorije BiH,

logika odluka Državne komisije diktira da bi puna primjena člana 3. zahtijevala ne samooduzimanje državljanstva, ve

ć i deportaciju. Oduzimanje državljanstva u ovim slučajevima se

stoga preduzima samo radi protjerivanja, te zbog toga krši Protokol 4. uz Evropsku konvenciju

za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

• O nama
• Historija
• Vijesti
• Projekti
• Medija
• Deportovani
• Linkovi
• Ensarijke
• Kontakt
• Fotogalerija